Pietro Luigi Matta
Avvocato e docente di diritto amministrativo, componente del Comitato Scientifico dell’Associazione FuturLab – Costruiamo il futuro

La semplificazione amministrativa, e cioè snellimento dell’attività amministrativa e riduzione dei compiti incombenti sui cittadini (esibizione di certificati, autenticazioni di firme, ecc.) costituisce una delle tematiche centrali delle riforme amministrative dell’ultimo decennio. La semplificazione è essenziale per il nostro paese, per meglio convogliare le risorse, per tornare a crescere in termini di mercato. Semplificare significa migliorare la posizione dei cittadini e delle imprese, evitare le inutili complicazioni burocratiche, le file, le attese estenuanti, costo economici spesso insostenibili per l’Italia. Semplificare vuol dire certezza giuridica per chi vuole fare impresa e creare lavoro, allontanare le complicazioni dell’amministrazione. La pubblica amministrazione può recuperare la sua funzione di stimolo all’innovazione, di motore della crescita economica e del benessere dei cittadini. La cittadinanza digitale è uno strumento imprescindibile, tenuto conto del progredire tecnologico, del nuovo e fattivo processo di riforma della P.A. La semplificazione non si misura sul numero delle norme introdotte o eliminate, ma sulla deburocratizzazione della tempistica procedimentale, sulla riduzione dei tempi e dei costi.

Con l’Agenda per la semplificazione 2015- 2017, per la prima volta in Italia, il Governo, le Regioni, i Comuni, le Province e le Città Metropolitane intendono assicurare l’effettiva realizzazione degli obiettivi individuati. Soltanto attraverso una forte alleanza dei diversi livelli amministrativi può essere garantito il risultato, attraverso i nuovi canali innovativi tecnologici, amministrativi, organizzativi, normativi. L’Agenda, in particolare, individua cinque settori strategici di intervento, correlati agli ambiti fondamentali della vita quotidiana di un cittadino e di una impresa: cittadinanza digitale; welfare e salute, edilizia e impresa. L’attuazione di una efficace semplificazione in questi settori significa accrescere la competitività dell’intero paese e migliorare, contestualmente, la qualità della vita dei cittadini.

Per ciascun ambito di intervento, l’Agenda individua azioni, responsabilità, risultati attesi, attraverso la messa a punto di un sistema di controllo del raggiungimento dei risultati che saranno resi accessibili on line, a mezzo di un coinvolgimento costante di cittadini e imprese. Il Consiglio dei Ministri e la Conferenza Unificata esaminano e aggiornano costantemente lo stato di avanzamento dell’Agenda. Muta il rapporto tra cittadini e amministrazione: i cittadini sono al centro dell’azione amministrativa, godono dei diritti di cittadinanza digitale ed a garanzia del loro godimento sono previsti strumenti idonei. Ciascun soggetto – persona fisica o giuridica – deve attendersi dalla pubblica amministrazione – Stato, Regioni ed autonomie locali – un livello minimo in termini qualità, accessibilità di servizi online, utilizzo dei dati in formato aperto, alfabetizzazione digitale e partecipazione con modalità telematiche ai processi di decisione delle amministrazioni pubbliche ( anche nei settori dell’edilizia e dell’urbanistica negoziata). La cittadinanza digitale si incentra nella creazione di nuovi servizi e diverse e moderne modalità di interazione, rendendo disponibili strumenti atti a dotare la semplificazione di adempimenti e realizzare step by step il principio del “digital by default”, in base al quale i servizi devono essere garantiti e dispensati in primo luogo in forma digitale.

L’esigenza di semplificare l’attività amministrativa si insinua nel dibattito politico-ideologico teso al rispetto dei vincoli di bilancio e dalla opportunità di delineare nuovi indirizzi verso una pubblica amministrazione che rispetti – per ciò che concerne i tempi di definizione dei procedimenti amministrativi – le linee di indirizzo in materia dell’apparato burocratico degli altri Stati Europei. Semplificare l’attività amministrativa significa quindi una pubblica amministrazione che costi meno alla collettività, sia in termini di stanziamenti di bilancio che in termini di costi complessivi e che lavori meglio (si pensi al rallentamento delle procedure relative alle pratiche che i cittadini o imprese presentano alla P.A). La semplificazione amministrativa costituisce poi uno dei mezzi per raggiungere due dei principi generali dell’attività amministrativa individuati dall’art. 1 della l. 241/90 ss.mm.ii. e costituiti dall’economicità (intesa come minor dispendio possibile di risorse economiche) e dall’efficacia (intesa come rapporto tra il risultato che ci si prefiggeva di raggiungere ed il risultato effettivamente raggiunto dall’azione amministrativa).

Semplificare è quindi il mezzo migliore per ottenere una pubblica amministrazione che consumi minori risorse e che raggiunga gli obiettivi prefissi (certezza dei tempi procedimentali e dei passaggi burocratici in merito all’esame della pratica). In alcuni casi, si è assistito ad un aumento delle singole fasi procedimentali senza che vi sia la consapevolezza preventiva da parte dell’interessato). La semplificazione amministrativa per essere efficace deve affrontare, sia pure con modalità di approccio diverse, l’intero apparato amministrativo; particolare importanza hanno pertanto gli interventi in materia di procedimento amministrativo e di rapporti tra p.a. e cittadino. Conformemente al dettato costituzionale, che impone l’adozione di schemi organizzativi improntati da un lato al buon andamento e dall’altro alla stretta osservanza del principio di legalità, si è tentato di elaborare strumenti procedurali rispondenti a tali principi.

Ne è derivata una tendenza a non considerare la fonte normativa primaria quale unica in grado di disciplinare i vari aspetti dell’apparato e dell’attività amministrativa, per rinviare alla potestà regolamentare il compito di normare in materia. Il fenomeno ha assunto rilievo soprattutto in relazione alle cc.dd. leggi provvedimento, con cui ci si occupava di questioni inconciliabili con i caratteri di generalità ed astrattezza propri della norma di legge. Un primo vero tentativo di delegificazione è rinvenibile nella l. 23 agosto 1988, n. 400, di disciplina dell’attività di Governo e dell’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri con la quale si è attuato un notevole potenziamento nell’utilizzo dello strumento regolamentare, nelle sue varie manifestazioni. Il meccanismo previsto in tale normativa (art. 17, comma 2) richiede l’individuazione delle norme regolatrici della materia da parte della legge delegificante. Inoltre, la stessa disposizione prevede che la legge di delegificazione determini l’abrogazione delle norme vigenti a far data dall’entrata in vigore del regolamento.

L’esigenza permanente” di semplificazione nasce da due fattori: il primo, comune ad altri ordinamenti, riflesso della pluralità e della natura degli interessi sull’organizzazione e sullo svolgimento dell’azione amministrativa, è costituito dal rapporto tra gli interessi con i moduli orizzontali e consensuali; il secondo, tipico dell’ordinamento italiano, è l’alto tasso di dispersione delle funzioni, dovuto ad una loro irrazionale stratificazione nel tempo. E’ preferibile concentrare l’attenzione sugli interventi di semplificazione procedimentale, sulle attività di natura istruttoria e decisoria ma anche degli istituti che tendono a sostituire il procedimento – quali le certificazioni ambientali – e sulle altre forme di semplificazione più incisive quali il silenzio-assenso nonché su quelle che si basano sul modello della dichiarazione d’inizio attività. La legge 7 agosto 2015, n. 124 ha certamente riformato svariati aspetti tra cui alcune disposizioni relative all’amministrazione in senso soggettivo e oggettivo del patrimonio culturale, comprensivo dei beni culturali e di quelli paesaggistici. Si tratta dell’art. 2, comma 1, lett. g) e n), in tema di conferenza di servizi, e dell’art. 3 che ha introdotto nella legge 7 agosto 1990, n. 241, l’art. 17-bis (a venire in rilievo è il relativo comma 3), in tema di silenzio-assenso procedimentale. E’ mutata la disciplina della conferenza di servizi prevista dal richiamato art. 2; in termini non tecnici la P.A. è stata oggetto di un restyling di natura non propriamente operativa, ma che si avvale dello schema della delegazione legislativa.

Con riferimento in particolare al Mibact rilevano le lettere g) e n) del comma 1, secondo cui rispettivamente “la previsione che si consideri comunque acquisito l’assenso delle amministrazioni, ivi comprese quelle preposte alla tutela della salute, del patrimonio storico-artistico e dell’ambiente che, entro l termine dei lavori della conferenza, non si siano espresse nelle forme di legge” e la “definizione, nel rispetto dei princìpi di ragionevolezza, economicità e leale collaborazione, di meccanismi e termini per la valutazione tecnica e per la necessaria composizione degli interessi pubblici nei casi in cui la legge preveda la partecipazione al procedimento delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità, in modo da pervenire in ogni caso alla conclusione del procedimento entro i termini previsti“.

Si riafferma la regola di cui all’art. 14-ter, comma 7, della legge 241/1990, del silenzio assenso di natura endoprocedimentale nel caso di amministrazioni atte alla cura di interessi c.d. “sensibili”. Novità di rilievo è la possibilità di “chiedere all’amministrazione procedente di assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, purché abbiano partecipato alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini” ( lett. m) del comma 1). Il Consiglio di Stato spesso si è espresso a favore di un’individuazione delle norme di legge abrogate da parte del regolamento, nella predisposizione del quale è possibile delineare le norme primarie da delegificare.

Al riguardo, sono stati sollevati dubbi circa la compatibilità di tale di tale previsione con il sistema delle fonti normative vigente nel nostro ordinamento. La forza delegificata attribuita al regolamento deriva dalla legge delegificante, nella misura in cui la potestà regolamentare è esercitata nell’ambito dell’oggetto della delegificazione. L’ampia applicazione dell’istituto derivante dall’applicazione di tale normativa ha avuto il merito di contribuire ad una progressiva accelerazione dell’azione amministrativa, non più cristallizzata entro gli inadatti schemi legislativi, poco modificabili in tempi rapidi e, quindi, non in grado di far fronte alle mutevoli esigenze della collettività.

Quella parte della dottrina fautrice dell’introduzione nel nostro ordinamento di un utilizzo sempre più diffuso dello strumento regolamentare, ha accolto con favore una evoluzione normativa di tal genere, ma l’ha considerata solo l’inizio di un processo delegificativo che avrebbe dovuto assumere ben più ampie dimensioni. L’abbandono della riserva di legge era visto come un momento essenziale per una presa di posizione forte del nostro legislatore verso un problema, quello della semplificazione amministrativa, ritenuto sempre più attuale. L’edilizia è un settore particolarmente critico. I cittadini e le imprese segnalano i tempi lunghi e costi burocratici eccessivi per il rilascio dei titoli abilitativi; un numero eccessivo di amministrazioni a cui rivolgersi; una eccessiva differenziazione delle procedure tra un Comune e l’altro e incertezza sugli adempimenti. Ridurre i tempi e i costi, garantire un interlocutore unico per cittadini e imprese, standardizzare i moduli necessari è essenziale per agevolare la ripresa dalla crisi. Si tratta di finalizzare azioni volte all’effettiva attuazione delle numerose semplificazioni adottate in materia edilizia, che spesso negli ultimi anni sono rimaste “sulla carta” (ad es. lo sportello unico per l’ edilizia, le misure di semplificazione del decreti “del fare”) e per implementare lo “sbloccaitalia”, favorendo l’adozione della modulistica unica semplificata e digitalizzazione delle procedure, attraverso la predisposizione e l’ attuazione di nuovi interventi di semplificazione per ridurre i tempi a partire dall’autorizzazione paesaggistica per i piccoli interventi (prevista dai decreti “artbonus” e “sbloccaitalia”).

Si tratta di azioni idonee a porre “sotto controllo” e ridurre costi e tempi dei procedimenti, con il supporto di un’attività costante. L’obiettivo era la riduzione di almeno il 20% dei costi e dei tempi per ottenere i titoli abilitativi necessari all’attività edilizia entro il 2017, anche sulla base delle prescrizioni del Decreto-legge n. 69 del 2013, convertito dalla L. n. 98 del 2013,“Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia”; del decreto-legge n. 133 del 2014 “Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive”. Ciò si ricollega anche alla mutata disciplina dello Sportello unico attività produttive. Lo Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP) rappresenta lo strumento esclusivamente telematico voluto dal legislatore per assumere il ruolo di unico interlocutore tra l’Impresa e la Pubblica Amministrazione nelle sue varie articolazioni. Il DPR 160/10 lo definisce come: “unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva in grado di fornire una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni comunque coinvolte nel procedimento” (art. 1). Il suddetto DPR 160/10 conferisce ai Comuni la facoltà di conferire formale delega alla Camera di Commercio territorialmente competente per la gestione del SUAP attraverso il portale impresainungiorno.gov.it (cd. Comuni deleganti); di accreditarsi presso il Mi.SE per la gestione di un proprio SUAP autonomo (cd. Comuni accreditati); di convenzionarsi con la Camera di Commercio territorialmente competente pur mantenendo l’accreditamento iniziale (Comuni convenzionati). Anche in questo caso, il SUAP del Comune è gestito attraverso il portale impresainungiorno.gov.it.

Gli utenti dei Comuni che non si sono ancora accreditati presso il MiSE, nè hanno formalmente delegato la Camera di Commercio a gestire il SUAP (i cd. Comuni silenti), possono presentare le proprie istanze presso gli sportelli del Comune di riferimento. Impresainungiorno.gov.it, quindi, il portale di riferimento attraverso il quale il cittadino di un Comune delegante o convenzionato può avviare ogni procedimento relativo all’attività d’impresa. I comuni potrebbero avvalersi della professionalità e dei servizi che rendono gli sportelli unici delle Camere di Commercio, che al proprio interno hanno le professionalità e gli strumenti per potere svolgere questo compito. Al fine di sostenere gli interessi generali delle imprese, e per non incidere sulla finanza locale, in alcuni casi come nel caso della Giunta della Camera di Commercio di Roma, sono state assunte le decisioni di fornire gratuitamente ai Comuni e ai loro utenti il servizio di consultazione e di utilizzo del portale impresainungiorno.gov.it. e ciò a garanzia di un percorso comune a sostegno dell’innovazione tecnologica quale strumento prioritario per il miglioramento dell’iniziativa economica privata nella provincia. Con l’attivazione dello Sportello Unico delle Attività Produttive (SUAP), si è costituito l’unico punto di contatto tra i soggetti economici locali e la Pubblica Amministrazione.

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