Fabrizio Tigano
Ordinario di Diritto Amministrativo, Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Catania, Presidente del Comitato scientifico dell’Associazione FuturLab – Costruiamo il futuro

Il fenomeno del randagismo, a seguito di taluni significativi episodi di cronaca, ha richiamato l’attenzione dell’opinione pubblica e delle istituzioni in genere. Non è questa la sede per trattare funditus di tale fenomeno, né di indagare sulle sue cause, notoriamente complesse e comunque affatto lontane da matrici culturali arretrate collegate a situazioni di degrado quanto a veri e propri episodi di inciviltà “urbana”, nonché, a ben guardare, ad una oscillante ed incerta sensibilità che pecca ora per eccesso ora per difetto.
Qui sembra, soltanto, il caso di ricordare che quando si parla di “randagismo” non ci si riferisce alla condizione degli animali “selvatici”, bensì a quella riguardante animali domestici abbandonati o smarriti che vagano per proprio conto, ancorché ai margini della società umana.

La ragione per la quale la condizione di tali animali è oggetto di attenzione sul piano giuridico discende fondamentalmente da due (s’intende, non le uniche) ragioni: a) in primo luogo, si tratta di animali – anche non abbandonati, ma nati in condizione di randagismo (es., genitori a loro volta abbandonati) – che si trovano in contatto con la specie umana e con essa interagiscono, talora divenendo, in vario modo, fonte di pericolo per la salute pubblica; b) in secondo luogo, avendosi riferimento ad animali “domestici” (essenzialmente cani, gatti e volatili), lo stato di randagismo non è ad essi connaturato, ma è espressione di un abbandono che si risolve, nei loro confronti, in una violenza vera e propria (si pensi al ricorrente ed irrisolto problema dei maltrattamenti), oggi, come noto, punita dal legislatore in maniera molto severa.

La normativa fondamentale da cui prendere le mosse è la legge quadro 14 agosto 1991 n. 281, la quale demanda alle regioni la sua puntuale attuazione, indicando il principio generale secondo cui “lo Stato promuove e disciplina la tutela degli animali di affezione, condanna gli atti di crudeltà contro di essi, i maltrattamenti ed il loro abbandono, al fine di favorire la corretta convivenza tra uomo e animale e di tutelare la salute pubblica e l’ambiente”[1].

Tra i diversi soggetti che agiscono sul campo due, in particolare, sono chiamati a svolgere compiti amministrativi di particolare rilievo: il Comune e l’Asl: al primo, anche nella sua qualità di ente a competenza generale sul territorio, è affidato dalla legge il compimento di una serie di attività fondamentalmente intese alla prevenzione della salute pubblica; alla seconda, attraverso i servizi veterinari appositamente istituiti, è richiesta l’adozione, tenuto conto della sua specifica competenza tecnica, dei provvedimenti opportuni con riferimento alla corretta gestione degli animali randagi (in specie, cani e gatti), fermo restando il divieto di soppressione (eccettuati i casi ammessi a fini di sanità[2]) e di maltrattamento[3].

– Operate le superiori premesse di carattere generale, si stima di dovere precisare come con il presente scritto si intenda semplicemente richiamare l’attenzione sullo stato attuale della giurisprudenza relativamente ad alcuni temi “caldi” in materia di randagismo.
Come si vedrà, infatti, la normativa vigente pone una serie di limiti all’attività amministrativa ed anzi esige l’adozione di provvedimenti ispirati alla gestione umana e responsabile degli animali randagi, nonché alla prevenzione di eventuali danni alla salute della popolazione sia sotto il profilo della tutela dell’incolumità fisica contro eventuali aggressioni, sia sotto quello della profilassi sanitaria (es., contagio di malattie).

Si tratta – è bene sottolinearlo subito – di attività doverose ed indeclinabili, la cui omissione o il non corretto adempimento alle quali ha reso possibile configurare ipotesi di responsabilità extracontrattuale (anche a carattere solidale) a carico dei soggetti istituzionalmente chiamati al loro compimento.

La disciplina della materia è frutto di un quadro composito che, come anticipato, trova il suo “apice” nella legge quadro n. 281 del 1991, spettando poi a ciascuna regione il compito di attuarne “a valle” il disegno adottando una apposita normativa relativa, in particolare: a) alla istituzione dell’anagrafe canina (la legge n. 281/1991 si occupa precipuamente dei cani) presso i Comuni o le Asl; b) alle modalità per l’iscrizione a tale anagrafe ed il rilascio al proprietario o detentore dell’animale della sigla di riconoscimento dello stesso; c) ai criteri per il risanamento dei canili comunali e la costituzione di rifugi, garantendo “buone condizioni di vita per i cani e il rispetto delle norme igienico-sanitarie”, sotto il controllo sanitario dei servizi veterinari delle Asl; d) al riparto dei contributi per la realizzazione degli interventi tra i Comuni; e) ai programmi di prevenzione del randagismo mediante: “a) iniziative di informazione da svolgere anche in ambito scolastico al fine di conseguire un corretto rapporto di rispetto della vita animale e la difesa del suo habitat; b) corsi di aggiornamento o formazione per il personale delle regioni, degli enti locali e delle unità sanitarie locali addetto ai servizi di cui alla presente legge nonché per le guardie zoofile volontarie che collaborano con le unità sanitarie locali e con gli enti locali”[4].

La normativa nazionale prevede, altresì, forme di indennizzo per gli imprenditori agricoli per i danni causati al bestiame dai cani randagi o “inselvatichiti” al fine di “tutelare il patrimonio zootecnico”, previo accertamento da parte delle strutture sanitarie competenti.

E’, infine, previsto che le regioni a statuto speciale, come la Sicilia, adeguino la loro legislazione ai principi della legge n. 281/1991, adottando un apposito programma per la prevenzione del randagismo.

Per quanto riguarda i Comuni, l’art. 4 della legge in esame prevede che questi ultimi, in forma singola o associata (come anche le comunità montane), provvedano a risanare i canili comunali ed a realizzare rifugi appositamente destinati ai cani randagi.

– Stando così le cose, le regioni si sono via via adeguate ai dettami della legge quadro.
Tra esse anche la Sicilia, la quale ha provveduto ad emanare la legge 3 luglio 2000 n. 15 sotto la (impegnativa) rubrica “Istituzione dell’anagrafe canina e norme per la tutela degli animali da affezione e la prevenzione del randagismo. Ecologia”.

Per quanto concerne le finalità, la normativa regionale siciliana (facendo valere le prerogative dello statuto differenziato) sembra proporsi obiettivi importanti ed ambiziosi, muovendosi in qualche misura su un terreno più ampio di quello teso alla sola attuazione della legge quadro del 1991. Fa, infatti, correttamente riferimento non solo alla protezione degli animali domestici e d’affezione ed alla tutela della loro condizione di vita, ma anche “all’educazione al rispetto degli stessi”, sostenendo “gli interventi finalizzati alla tutela della salute umana ed animale, alla salvaguardia del territorio, al riequilibrio ambientale ed alla prevenzione del randagismo”[5].

All’attuazione di tale progetto, la cui proiezione in ambito territoriale è di tutta evidenza, sono espressamente chiamati gli enti locali (Province e Comuni), nonché le strutture sanitarie, anche avvalendosi della collaborazione delle associazioni protezionistiche o animaliste.

L’anagrafe canina è di competenza delle Asl, le quali, di concerto con i comuni, sono altresì chiamate ad attivare appositi ambulatori veterinari atti ad eseguire le operazioni di anagrafe e sterilizzazione. Compete alle stesse strutture sanitarie ogni ulteriore attività di “schedatura”, nonché la tenuta dei registri ove viene inserita la popolazione canina identificata[6].

– Rinviando per ogni altro dettaglio alla normativa sopra menzionata, si intende adesso dedicare, come già anticipato, particolare attenzione ad alcuni profili giuridici emergenti dalla casistica giurisprudenziale maturata anche in epoca recente in subiecta materia.
I temi ricorrenti sui quali si ritiene opportuno focalizzare l’attenzione sono tre, vale a dire: a) la possibilità, da parte dei Sindaci, di vietare, mediante apposite ordinanze contingibili ed urgenti, l’offerta di alimenti agli animali randagi (gatti, cani e volatili in particolare); b) la possibilità, ancora dei Sindaci, di ordinare l’abbattimento di animali randagi per motivi di salute pubblica; c) la responsabilità per i danni causati alla popolazione dagli animali randagi, tenuto conto del ruolo e delle competenze riconosciute dalla normativa vigente ai Comuni ed alle Asl.

A ciascuna delle sopraelencate tematiche sono dedicati i seguenti paragrafi.

4.1. – Riguardo al primo profilo, la posizione della giurisprudenza amministrativa è tuttora ferma nel richiedere il previo esperimento di una apposita attività istruttoria a carattere tecnico-sanitario, che giustifichi (e consenta di motivare debitamente) un provvedimento d’urgenza con il quale si disponga l’assoluto divieto di cibare gli animali randagi.

E’ stata, pertanto, ritenuta illegittima un’ordinanza di tal fatta con la quale, al fine dichiarato di tutelare la salute pubblica (rischi epidemiologici e di degrado degli spazi aperti), si vietava di dar da mangiare ai gatti randagi, anche in via saltuaria. L’illegittimità è discesa, nella specie, dal rilievo secondo cui il provvedimento sindacale non fosse stato preceduto da alcun adeguato studio (o parere della competente autorità sanitaria) in grado di comprovare i rischi paventati e l’effettiva pericolosità degli animali per la salute pubblica. In tal caso, infatti, si incorre nella violazione dei principi posti dall’art. 2 della legge n. 281/1991, che, invece, prevede altre forme di intervento come il controllo delle nascite, l’allontanamento in altre zone, fino alla soppressione in casi del tutto eccezionali[7].

In altra ipotesi più recente, ribadendo i medesimi principi, è stata ritenuta illegittima un’analoga ordinanza che aveva posto un divieto assoluto di dar cibo (o avanzi alimentari) a cani, gatti randagi e colombi, su tutto il territorio comunale, sul presupposto che non esiste alcuna norma che giustifichi tale divieto e che, anzi, proprio la legge n. 281/1991, all’art. 2, sancisca principi di tenore assai più mite[8].

4.2. – Per quanto riguarda il secondo profilo, va ricordato che si tratta di una questione assai dibattuta, soprattutto per quanto riguarda la protezione dell’incolumità pubblica, nonché la tutela dei beni culturali nelle città d’arte. La crescita incontrollata della popolazione animale randagia è, infatti, potenzialmente in grado di recare gravi danni al patrimonio artistico come anche alla salute collettiva.

E’ noto, in particolare, il caso riguardante la legittimità di un’ordinanza sindacale che per motivi di sanità pubblica aveva disposto l’abbattimento dei colombi con armi da fuoco secondo la normativa sulla caccia.

Il Tar Veneto è intervenuto ripetutamente, richiedendo una motivazione specifica circa le ragioni del disposto abbattimento e la precisazione del nesso di causalità tra la presenza dei volatili ed i rischi per la salute pubblica[9]. In altro caso analogo, il giudice amministrativo ha parimenti dichiarato la illegittimità dell’ordinanza sindacale nella misura in cui non aveva preso in considerazione la possibilità di utilizzare metodi non cruenti, ben diversi dall’abbattimento, idonei a consentire il contenimento del numero dei piccioni[10].

Quando, tuttavia, il provvedimento d’urgenza è stato preceduto dalla adozione delle necessarie procedure istruttorie preliminari, la decisione del giudice amministrativo ha avuto esito diametralmente opposto, dichiarando la legittimità di un’ordinanza sindacale contingibile ed urgente avente come scopo il contenimento del numero dei colombi mediante specifiche prescrizioni di natura sanitaria e puntuali divieti (soppressione dei colombi affetti da patologia; sottoposizione ad interventi di vasectomia dei colombi maschi; identificazione delle colonie urbanizzate; divieto ai cittadini di somministrare alimenti ai volatili esteso al territorio comunale).

Tale provvedimento, nel caso di specie, prevedeva soluzioni equilibrate ed era stato preceduto da una approfondita istruttoria tecnica operata da specialisti nella materia sanitaria, nonché dall’effettivo accertamento del rischio per la pubblica incolumità determinato dalla potenziale trasmissione di malattie anche a potenziale carattere epidemico[11].

4.3. – Il terzo profilo, anche di recente, ha impegnato la giurisprudenza essenzialmente nella corretta individuazione delle singole responsabilità tra i diversi “attori” nella materia del randagismo.

Con una sentenza del 2015, la terza sezione civile della Corte di cassazione, confermando la pronuncia d’appello, ha sancito la responsabilità solidale tra Comune ed ASL relativamente ai danni subiti da uno scooterista aggredito da un cane randagio durante la marcia del mezzo nel territorio comunale.

La ragione di tale condanna sta, secondo la Corte, nel rilievo secondo il quale, ai sensi della legge n. 281/1991 (e delle leggi regionali di attuazione), spetti al Comune, assieme agli altri soggetti ivi indicati, il “rispetto del dovere di prevenzione e controllo del randagismo sul territorio di competenza”[12]. La responsabilità è conseguentemente affermata in termini di solidarietà, avendo, in tesi, contribuito all’inverarsi del fatto illecito la concorrente omissione del Comune quanto dell’Asl.

Si tratta, peraltro, di un orientamento che ha radici consolidate[13] e che consente di affermare, riguardo alla declinazione del principio del neminem laedere ex art. 2043 c.c., come le amministrazioni pubbliche debbano essere riconosciute responsabili tutte le volte che si registri una omissione rispetto a comportamenti dovuti, in quanto costituenti limite esterno all’attività discrezionale.

Sicché, laddove ci si trovi dinanzi a specifici obblighi normativi, la discrezionalità amministrativa non può costituire una sorta di esimente in grado di giustificare decisioni non conformi al dettato normativo. D’altro canto – osserva ancora la pronuncia del 2015 – “il modello di condotta cui la p.a. è tenuta postula l’osservanza di un comportamento informato a diligenza particolarmente qualificata, specificamente in relazione all’impiego delle misure e degli accorgimenti idonei ai fini del relativo assolvimento, essendo essa tenuta ad evitare o ridurre i rischi connessi all’attività di attuazione della funzione attribuitale”.

La condotta viene così ricollegata agli obblighi di buona fede e correttezza, con specifico riferimento al principio generale di solidarietà sociale, il quale esige un comportamento leale nella vita di relazione attraverso obblighi di informazione e di avviso. L’inveramento del rischio cui la norma fa riferimento ed il concorrente comportamento non univocamente diretto a fini di prevenzione consentono così di affermare, ancorchè in via presuntiva, la presenza del nesso di causalità.

Nella buona sostanza, la responsabilità del Comune e degli altri soggetti indicati dalla legge (tra cui in primis l’Asl) emerge in una fattispecie – ciclomotorista aggredito da un cane randagio durante la marcia del mezzo – nella quale, ai sensi della legge n. 281/1991 e della correlativa normativa regionale, è richiesta una specifica attività di prevenzione e controllo del randagismo nell’orbita del territorio di competenza.[14].

Il principio affermato dalla Suprema Corte è chiaramente fondato sul rispetto dei puntuali compiti (che possono intersecarsi e concorrere, ovviamente) cui sono chiamati il Comune e l’Asl.

Tale orientamento è stato di recente ulteriormente precisato (a ben guardare, forse rivisto, ma non modificato) con particolare riferimento al territorio siciliano, tenuto conto di quanto disposto dalla legge regionale n. 15/2000 e dagli atti ad essa connessi, ivi compreso il regolamento esecutivo adottato con Decreto dell’Assessore alla Sanità della Sicilia del 13 dicembre 2007[15].

Il ricorso dinanzi alla Corte di cassazione è stato proposto dall’Asl, condannata solidalmente more solito assieme al Comune per i danni causati ad una minore aggredita e ferita da cani randagi.

La difesa dell’ente sanitario, in sede di proposizione dei motivi, ha fatto rilevare come, ai sensi dell’art. 14 della l.r. n. 15/2000, attuativa della l.n. 281/1991, all’Asl siano affidati esclusivamente compiti specialistici di natura sanitaria, non anche la cattura e la custodia dei cani randagi e vaganti. La citata norma della legge regionale, infatti, attribuisce al solo Comune la competenza ad operare in tal senso (anche in convenzione con associazioni protezionistiche), nonché a realizzare o ristrutturare strutture adeguate per loro rifugio, affidando gli animali all’Asl solo dopo la loro cattura ed il trasporto presso le strutture previste.

Ne derivava, secondo la tesi difensiva, una errata interpretazione della normativa vigente e la violazione dell’art. 360 n. 3 c.p.c., nonché la errata valutazione della condotta dell’Asl, essendo stata affermata la sua responsabilità ai sensi dell’art. 18 della l.r. n. 15/2000, norma che le attribuisce una competenza intesa soltanto al controllo delle nascite della popolazione felina e canina. L’interpretazione estensiva di tale norma, tuttavia, aveva indotto la Corte di Appello di Caltanissetta ad affermare la generale competenza dell’Azienda in materia di prevenzione del randagismo assieme al Comune, condannandola in via solidale con quest’ultimo al risarcimento del danno.

La terza sezione civile della Corte di cassazione ha accolto questo motivo di ricorso sul presupposto che la predetta responsabilità spetti esclusivamente all’ente comunale, al soggetto cui è attribuito dalla legge (tenuto conto, si badi, del quadro normativo complessivo discendente dall’attuazione operata in sede regionale) il compito di adottare le misure di prevenzione atte a garantire l’incolumità della popolazione in relazione ai fenomeni di randagismo (cattura e custodia di animali vaganti).

La responsabilità, cioè, non può discendere da una generica “sommatoria” e/o da una interpretazione “lata” delle competenze di tutti i soggetti coinvolti nell’ambito della disciplina del randagismo: essa postula, al contrario, l’esame delle specifiche competenze in funzione delle quali, di volta in volta, riconoscere l’effettivo apporto causale rispetto al danno da risarcire.

Invero, ponendo attenzione al dato normativo risulta effettivamente che la legge del 1991 si limiti a delineare un quadro di massima senza precisare a quale soggetto spetti la cattura e la custodia degli animali randagi, rimettendo alle Regioni la relativa regolamentazione di dettaglio.

Ciò impone, al fine di evitare di indulgere nella affermazione di generici profili di responsabilità – la quale, evidentemente, non può che discendere da un accertato inadempimento ad un preciso dovere legale secondo i dettami dell’impostazione tradizionale riaffermata nel 2015 – l’esame della normativa regionale di attuazione.

Ora, secondo la legge regionale siciliana del 2000, alle Asl non compete la cattura e la custodia dei cani randagi, attività espressamente riservata ai Comuni dall’art. 14, bensì un generale controllo della popolazione canina. Il motivo è stato dunque accolto giacché, ai fini dell’affermazione della responsabilità civile per i danni cagionati alla popolazione non è sufficiente “l’attribuzione di generici compiti di prevenzione del randagismo, e a maggior ragione di semplici compiti di controllo delle nascite della popolazione canina e felina”[16].

Essendo, poi, emerso come, appena due giorni prima dell’accaduto, un veterinario appartenente all’Azienda Sanitaria avesse tempestivamente segnalato la situazione di pericolo incombente sul territorio redigendo un apposito verbale e richiedendo l’intervento del Comune, è risultato anche in concreto come nessuna omissione potesse addebitarsi all’Asl.

La recentissima pronuncia appena esaminata è certamente significativa perché mostra come le massime consolidate non debbano essere tralaticiamente ribadite a prescindere dalla vicenda concretamente sottoposta all’esame del giudice (cosa che non accade di frequente). E questo è ancor più rilevante se si considera che si tratta di una decisione che non si discosta realmente dall’orientamento maturato e più volte ribadito nel corso degli anni dalla Corte di cassazione, ma utilizza gli stessi principi per giungere ad una soluzione probabilmente più giusta, comunque giuridicamente più raffinata.

A ben guardare, infatti, non vi è contrasto con le precedenti decisioni con le quali era stata affermata la responsabilità solidale del Comune e dell’organo del servizio sanitario competente sul territorio, in quanto pone al centro dell’esame ai fini del decidere l’esatta individuazione dei presupposti per l’affermazione della responsabilità in relazione alla normativa vigente in materia di randagismo.

La sussistenza di tali presupposti è, invero, frutto del quadro “composito” nazionale e regionale laddove risulti evidente una ripartizione di competenze tra chi, come il Comune, è “attivamente” chiamato a porre in essere misure preventive e comunque ad intervenire nella cattura di animali randagi e ad assicurare loro un rifugio “dignitoso” (cioè, secondo standard di igiene e senza maltrattamenti) e chi, come l’Asl, ha esclusivamente compiti di carattere sanitario genericamente affermati e comunque sostanzialmente successivi all’intervento dell’autorità comunale.

Le conseguenti responsabilità vanno dunque concretamente distinte, non potendosi, pertanto, affermare alcuna responsabilità solidale tra Comune ed Asl laddove a quest’ultima, come nel caso della normativa regionale siciliana, siano attribuite competenze non coincidenti con quelle dell’autorità comunale.

Si tratta di una decisione che presenta, a parte quanto sopra osservato, una particolare rilevanza nell’ambito regionale siciliano giacchè sancisce (diremmo meglio: riconosce), in un certo qual modo, una chiara ripartizione di competenze tra Comune ed Asl che consentirà de futuro di riconoscere le specifiche responsabilità rispetto al tema dei danni procurati alla popolazione dagli animali randagi.

Resta fermo, per il resto, il principio affermato dalla giurisprudenza consolidata, e cioè che, non operando alcuna ripartizione di competenza – e dunque di attività “esigibili” – rispetto ai singoli soggetti coinvolti nel quadro degli interventi richiesti la legge nazionale del 1991, occorrerà di volta in volta riferirsi al dato normativo regionale per acclarare se, nella specie, vi sia stata o meno violazione dei relativi doveri prescritti da parte di ciascun “attore” contemplato dalla legislazione in materia di randagismo. Non è escluso, quindi, che, riguardo ad altre regioni, in funzione della specifica normativa attuativa emanata, possa presumibilmente tornarsi alla affermazione della responsabilità solidale tra Comune ed Asl per i danni procurati alla popolazione quando risulti il mancato adempimento ai doveri prescritti.

[1] Art. 1 l.n. 281/1991.

[2] Regolamento di polizia veterinaria d.p.r. n. 320 dell’ 8 febbraio 1954.

[3] Cfr. art. 2 l.n. 281/1991, nonché la legge 20 luglio 2004 n. 189, che, tra l’altro, introduce nel codice penale le seguenti fattispecie di punibilità: Art. 544-bis (“Uccisione di animali”); art. 544-ter (“Maltrattamento di animali”); art. 544-quater (“Spettacoli o manifestazioni vietati”); art. 544-quinquies (“Divieto di combattimento tra animali”); Art. 544-sexies (“Confisca e pene accessorie”); art. 727 (“Abbandono di animali”).

[4] Art. 3 l.n. 281/1991.

[5] Art. 1 l.r. Sicilia n. 15/2000.

[6] Art. 2 l.r. Sicilia n. 15/2000.

[7] Ha riscontrato, dunque, un difetto di istruttoria e di motivazione Tar Veneto, sez. III, 16 novembre 2010 n. 6045, non mancando di rilevare che l’esecuzione dell’ordinanza sindacale avrebbe messo a rischio “le condizioni di sopravvivenza degli animali (cfr. Tar Lombardia – Milano, I, sent. n. 5220/08”).

[8] Tar Puglia, Le, sez. I, 11 luglio 2014 n. 1736; in proposito, anche Cons. Stato, sez. III, parere 16 settembre 1997 n. 883; Tar Marche, sez. I, 23 novembre 2012 n. 753; Tar Puglia, Le, sez. I, 22 marzo 2012 n. 525.

[9] Tar Veneto, sez. III, 14 gennaio 2004 n. 54.

[10] Tar Veneto, sez. II, 24 febbraio 2006 n. 429.

[11] Tar Liguria, sez. I, 24 giugno 2004 n. 929.

[12] Cass. Civ., sez. III, 12 febbraio 2015 n. 2741.

[13] Cass. Civ., sez. III, 23 agosto 2011 n. 17528; Id., 28 aprile 2010 n. 10190.

[14] Così ancora Cass. Civ, sez. III, 12 febbraio 2015 n. 2741 che rinvia per il principio a Cass. Civ., sez. III, 23 agosto 2011 n. 17528.

[15] In G.U.R.S. n. 4 del 25 gennaio 2008.

[16] Così Cass. Civ., sez. III, ord. 18 maggio 2017 n. 12495.

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